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 RASSEMBLEMENTS FESTIF ET ORDRE PUBLIC

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IVAN MST
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MessageSujet: RASSEMBLEMENTS FESTIF ET ORDRE PUBLIC   Mer 19 Fév - 14:50

http://www.senat.fr/rap/r12-095/r12-0954.html


Rassemblements festifs et ordre public
Repères ?
31 octobre 2012 : Rassemblements festifs et ordre public ( rapport d'information )

   Par M. André REICHARDT et Mme Corinne BOUCHOUX
   au nom de la mission d'information de la commission des lois
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C. LE CONTRÔLE DES ÉVÈNEMENTS FESTIFS D'AMPLEUR

Les pouvoirs publics ont développé un cadre juridique spécifique pour les évènements présentant, de par le nombre de participants ou les conséquences engendrées, un risque élevé de troubles à l'ordre public. L'exemple emblématique en est les « rave parties » dont l'encadrement législatif, adopté en 2001, les soumet à une procédure de déclaration. La récurrence d'évènements d'ampleur sur la voie publique, impliquant une forte consommation d'alcool par de jeunes adultes, a conduit à s'interroger sur l'extension de ce dispositif à de nouvelles formes de rassemblement.
1. Le régime juridique des rave- parties : à situation exceptionnelle, dispositif dérogatoire.
a) La rave party : de la clandestinité au choix de l'encadrement légal

En plein essor au cours des années 1990, les « rave parties » ou « free parties »10(*) sont une forme de rassemblements, généralement de jeunes adultes, situés en plein air et dédiés à l'écoute de la musique techno. Ces fêtes sont connues pour la forte consommation d'alcools et de stupéfiants qu'elles entraînent parmi les participants, occasionnant parfois des décès ou des incidents sanitaires graves.

Dès l'origine, les réactions et les critiques ne manquaient pas contre les rave- parties, peu connues pour leur respect de l'environnement immédiat. Les plaintes des riverains étaient nombreuses en raison des troubles à l'ordre public que ces rave-parties ne manquaient pas de provoquer à proximité de l'évènement, qu'ils soient liés à la consommation excessive d'alcool et de stupéfiants ou à la gêne occasionnée par le niveau sonore de la musique diffusée, se concrétisant souvent par la dégradation des propriétés occupées mais aussi par des incidents au sein de la manifestation.

Leur déroulement reposait sur un principe de gratuité, ou en tout état de cause de contribution volontaire ; cette caractéristique qui a fait son succès auprès des jeunes la distingue du concert. Le lieu choisi pour l'organisation était généralement tardivement dévoilé afin d'assurer sa clandestinité, le rassemblement se déroulant à l'insu des pouvoirs publics et des propriétaires des terrains sur lesquels l'évènement avait lieu. Ces caractéristiques se sont progressivement atténuées puisque l'organisation de rave- parties a impliqué une transmission en amont du lieu de la rave party et un meilleur encadrement de ces évènements (forces de sécurité, équipes sanitaires et de secours, etc.) représentant un coût supplémentaire au financement duquel les participants prennent partiellement part.

Avant 2001, pour prévenir les débordements, le maire avait la faculté d'intervenir au titre de ses pouvoirs de police, notamment de ceux qu'il tirait de la police des spectacles. Sur ce fondement, un arrêté municipal pouvait restreindre ou interdire la manifestation si l'ordre public ne pouvait être maintenu en l'absence de personnel suffisant de la part des forces de l'ordre ou si des risques pesaient sur la sécurité des participants11(*).

Face à ces rassemblements, les élus locaux se sentaient toutefois voire se sentent toujours démunis. En particulier, les maires, très souvent de petites communes rurales, ne pouvaient, face à l'annonce tardive d'une rave party sur le territoire de leur commune, que réagir à la hauteur de leurs moyens. Prenant des arrêtés d'interdiction du rassemblement, ils étaient dans l'incapacité d'en assurer l'effectivité à défaut de disposer des moyens humains suffisants. Condamnés à n'être, malgré la forte sollicitation de la population, que des spectateurs désabusés de ce rassemblement, les maires devaient s'en remettre à une intervention des services de l'État.

Face à cette situation, le législateur a modifié, en 2001, le régime juridique de ces évènements pour mieux l'adapter à la réalité du phénomène12(*). Les rave parties sont désormais régies par les articles L. 211-5 à L. 211-8 du code de la sécurité intérieure, complétés sur le plan réglementaire par le décret n° 2002-887 du 3 mai 2002. Ce régime spécifiquement créé pour « les rassemblements [...] exclusivement festifs à caractère musical, organisés par des personnes privées dans des espaces qui ne sont pas au préalable aménagés à cette fin, lorsqu'ils [...] donnent lieu à diffusion de musique amplifiée » est indéniablement empreint de pragmatisme. A cet égard, il tire les conclusions de l'échec du dispositif préexistant qui conduisait à ce que 90 % des rave- parties ne soient pas déclarées aux autorités administratives. Là où le Royaume-Uni a décidé en 1994 l'interdiction des rassemblements de plus de dix personnes pour écouter de la musique répétitive, le législateur français a finalement opté pour un régime de déclaration auprès du représentant de l'État qui reprend ainsi la main sur l'encadrement des rave- parties.
b) Un contrôle des services de l'État grâce à la déclaration préalable de la rave party
(1) La procédure de déclaration préalable d'une rave party par l'organisateur

Le décret du 3 mai 200213(*) détaille les formalités auxquelles doivent se soumettre les organisateurs de ce type d'évènements. La procédure repose sur une déclaration, au moins un mois avant l'évènement, et qui débouche, si les conditions d'organisation sont jugées suffisantes, sur la remise d'un récépissé. Lors du dépôt de cette déclaration, doivent ainsi être fournies au préfet l'identité et les coordonnées de l'organisateur, ce qui permet de prendre contact au besoin avec l'organisateur, les mesures pour assurer la sécurité et l'accord écrit des propriétaires des terrains où se déroulera la fête.

L'identification d'un organisateur rappelle qu'à aucun moment, la charge de l'organisation n'a vocation à être transféré aux pouvoirs publics. L'autorité administrative veille uniquement à ce que ces formalités soient remplies. Dans les faits, les services de l'État sont conduits à accompagner, même officieusement, l'organisation de l'évènement dans la mesure où ils doivent prévoir les effectifs suffisants pour l'encadrer sur le plan de la sécurité (forces de l'ordre, sapeurs-pompiers, secours...). Ce trait est d'autant plus marqué lorsque le préfet ne juge pas les moyens annoncés par l'organisateur comme suffisants et qu'il entre alors, comme l'y autorise la loi, dans une négociation qui doit aboutir au moins huit jours avant le début de l'évènement. Cette consécration d'une coopération officieuse en matière d'ordre public est la bienvenue en ce qu'elle répond au souhait du législateur de rendre possible les rave- parties dans les meilleures conditions possibles, l'interdiction pure et simple n'ayant pas montré son efficacité par le passé.
(2) La compétence et la responsabilité du représentant de l'État

Contrairement à la situation prévalant antérieurement à 2001, c'est le représentant de l'État qui détient les pouvoirs de police pour règlementer les rave- parties. Ce pouvoir de police spéciale du préfet est d'ailleurs exclusif de ceux détenus par le maire. Cette solution qui apparaît particulièrement opportune est logique à plusieurs titres.

Elle permet, d'une part, une appréhension de l'évènement au niveau départemental et non plus communal. Cet élargissement du ressort territorial était souhaitable tant, jusqu'à la dernière minute, ces évènements peuvent se révéler mobiles quant à leur localisation géographique. L'échelle départementale offre aussi une plus grande latitude à l'autorité administrative qui peut, lors d'une négociation, envisager une autre implantation plus propice à ce genre de fêtes. Enfin, ce changement d'échelle est d'autant plus cohérent que les rave-parties ont des effets, ne seraient-ce que sonores, qui excèdent souvent les limites communales.

Ce transfert vers le préfet est, d'autre part, cohérent avec le constat d'inefficacité dressé à l'égard du précédent système qui prévoyait une déclaration en mairie. Cet échec ne relève pas de l'absence de volonté des élus locaux mais de leur manque de moyens notamment pour les plus petites communes afin de faire respecter les prescriptions qu'ils pouvaient adopter. Dans tous les cas, le maire devait solliciter un soutien logistique et humain du préfet. Il était donc plus logique de confier la réception et l'examen de la déclaration directement au représentant de l'État dans le département.

Enfin, ce pouvoir de police spéciale apparaît comme le corollaire de la responsabilité de l'État pour les dommages résultant d'un attroupement14(*), ce qui suppose que dans un lieu public ou privé, un groupe de personnes commettent des crimes ou délits à force ouverte ou de violence. La réalisation, lors d'une rave party, de dégradations sur les terrains occupés, au surplus illégalement, suffit à la jurisprudence pour engager la responsabilité de l'État. Il apparaît donc plus cohérent qu'en parallèle de la responsabilité de l'État, le préfet dispose des pouvoirs d'une police spéciale.

Les premières applications positives de la loi se sont fait attendre puisque c'est seulement en mai 2003 à Marigny qu'a pu, sous l'empire de cette nouvelle législation, se tenir la première rave party « officielle » grâce au volontarisme du gouvernement de l'époque. Ce régime de déclaration préalable qui confine pour une partie des observateurs à un régime d'autorisation15(*), a démontré son efficacité pour les rassemblements d'importance auxquels il est depuis l'origine destiné, essentiellement les teknival. Ainsi, dès 2006, le seuil de 250 participants à partir duquel une déclaration est rendue obligatoire a été relevé par décret16(*) à 500 personnes pour mieux cibler les évènements qui préoccupaient les pouvoirs publics. Dans son rapport au Premier ministre, M. Jean-Louis Dumont, député, proposait même de rehausser ce seuil à 900 personnes.
2. Un régime juridique transposable aux rassemblements festifs et alcoolisés ?
a) Une extension délicate de l'encadrement légal des rave-parties aux autres formes de rassemblement
(1) La menace d'une atteinte excessive au droit à la vie privée et à la liberté individuelle

L'existence de ce régime, conçu pour des situations à caractère exceptionnel, a pu nourrir des comparaisons avec les situations plus récurrentes de rassemblements festifs de jeunes fortement alcoolisés dans l'espace public. Était alors clairement en débat la question de l'extension de ce dispositif de déclaration préalable à d'autres rassemblements.

En février 2011, Mme Martine Daoust, rectrice de l'académie de Poitiers, préconisait ainsi, dans son rapport remis à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, de « faire évoluer le cadre législatif en s'adossant sur un dispositif imposant une déclaration préalable pour les rave party ». Cette recommandation était alors reprise par notre collègue, M. Jean-Pierre Vial, dans une proposition de loi17(*) examinée par notre commission le 8 novembre 2011.

Tout en partageant l'intention du sénateur Jean-Pierre Vial, votre rapporteur sur ce texte, M. André Reichardt, avait souligné les difficultés juridiques d'une obligation de déclaration des rassemblements festifs étudiants ayant lieu en dehors des établissements aux chefs d'établissement ainsi qu'au préfet, lui-même devant en avertir le maire. Pour l'essentiel, le dispositif reprenait la procédure applicable en matière de rave parties. L'obstacle essentiel résidait dans le risque d'inconstitutionnalité que présentait une obligation de déclaration qui, par son objet et son ampleur, contraindrait à déclarer à l'administration des rassemblements festifs ayant lieu dans un cadre privé (anniversaires, réussite à un examen, etc.), parfois au domicile des organisateurs, en violation du droit à la vie privée protégé par l'article 2 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789.

Dans son rapport, Mme Daoust s'était d'ailleurs montrée prudente sur la mesure qu'elle proposait, admettant que « les formulations devraient être suffisamment précises et claires afin de ne pas inclure trop de rassemblements privés dans le nouveau cadre législatif ».

A titre d'exemple, obliger la déclaration de tout évènement festif ayant pour cadre un lieu ouvert au public et pour objet ou effet la consommation d'alcool entraînerait une déclaration de la plupart des évènements familiaux tels que les mariages et ce, même en fixant un seuil de plusieurs dizaines de participants. En matière de police administrative, comme le rappelle la célèbre formule de M. Corneille, membre du Conseil d'Etat, « la liberté doit rester la règle et la restriction de police, l'exception »18(*). Un dispositif juridique s'appliquant à des fêtes dans l'espace public et a fortiori dans l'espace privé contreviendrait à des principes de valeur constitutionnelle - droit à la vie privée ou liberté individuelle -, lui faisant courir le risque d'une censure par le juge constitutionnel.
(2) Une différence sensible entre les rave-parties et les nouvelles formes de rassemblement constatées

Plus fondamentalement, la comparaison des rave-parties avec d'autres rassemblements d'ampleur ne se révèle pas, à la réflexion, pertinente.

La différence de situation entre les fêtes étudiantes et les rave-parties porte tout d'abord sur la structuration du public auquel s'adresse principalement la mesure. Les fêtes étudiantes concernent en effet un spectre plus large de personnes alors que les rave-parties se concentrent sur un public plus averti et constituant, selon les termes de M. Jean-Louis Dumont, un « milieu » qui s'en être coupé de la société a « créé un entre-soi juvénile »19(*). Plus largement, les rassemblements spontanés tels que les apéros Facebook ont réuni, à la surprise des services de l'État, jeunes, adolescents mais aussi adultes et familles dans un même espace de sociabilité improvisée. Pour ces évènements, les services de l'État raisonnent pour la mise en place d'un dispositif de sécurité davantage par comparaison avec la fête de la musique ou celle du 14 juillet qu'en référence aux rave-parties.

Une autre différence notable porte sur le nombre de participants aux évènements. A titre d'illustration, si les « apéros Facebook » n'ont quasiment jamais dépassé le seuil de 10 000 participants, la rave party de Marigny en 2003 a réuni plus de 45 000 personnes. L'échelle de ces évènements est donc radicalement différente, et ce, d'autant plus que les rassemblements festifs sur la voie publique ne durent que quelques heures et non plusieurs jours comme les rave-parties.

Le dispositif juridique d'encadrement des rave-parties n'est donc pas adapté à celui des fêtes étudiantes ou des rassemblements spontanés sur la voie publique. Son application induirait, comme le dispositif antérieur à 2001 pour les rave-parties, un effet de contournement indéniable.

Cette différence se traduit pour l'administration au niveau pratique sur deux points. En effet, la loi20(*) autorise, pour une durée maximale de six mois, la saisie du matériel utilisé lors d'une rave party, notamment le matériel de sonorisation, pour les rassemblements sans déclaration préalable ou en dépit d'une interdiction. Or, cette mesure particulièrement dissuasive incite fortement au respect de la procédure de déclaration et des prescriptions fixées. Qu'en serait-il pour les soirées étudiantes, lorsque la fête, souvent très mobile, se déroule sans équipement particulier et donc sans équipement saisissable ?

En outre, le traitement des déclarations de rave parties est facilité par la faible récurrence de ce type d'évènements. Or, il convient de conserver à l'esprit que le coût d'une extension du dispositif ne serait pas neutre sur le plan de la gestion administrative. Cette généralisation de l'obligation déclarative conduirait à un changement d'échelle du nombre de dossiers traités. Selon le choix de l'autorité administrative destinataire de la déclaration, les préfectures ou les mairies devraient traiter un nombre certain de déclarations dont il n'est pas sûr qu'elles puissent assurer un examen et un suivi approfondis. Dans ce cas, la déclaration de ce genre de fêtes deviendrait, si tant est que l'obligation de déclaration soit respectée, une simple formalité administrative pour les organisateurs, aboutissant à un contrôle illusoire de leur déroulement.

Au regard de ces considérations juridiques mais aussi pratiques, vos rapporteurs estiment que le dispositif créé pour les rave-parties doit rester réservé à des manifestations d'ampleur, permettant ainsi aux services de l'État de s'y consacrer pleinement plutôt que de disperser leur attention.
3. Le maintien des règles relatives à l'organisation de manifestations d'ampleur

Dans son rapport au Premier ministre, le député Jean-Louis Dumont, rappelait, à l'appui de ses propositions, que les rave-parties, quel que soit le nombre de participants, « restent soumises à toutes les autres législations régulant les droits du travail, de la musique, de la propriété ou de la santé publique ». Ce rappel vaut pour l'ensemble des rassemblements sur l'espace public. L'absence de dispositif de déclaration préalable n'équivaut pas à une absence de règles. Pour mémoire, peuvent être citées les obligations les plus notables qui pèsent sur les organisateurs de soirée.

D'une part, les organisateurs sont tenus à une obligation d'assurance civile qui doit permettre de couvrir les dommages provoqués lors de toute manifestation festive, culturelle, sportive ou d'animation sur la voie publique,. L'organisateur peut en effet être considéré civilement responsable pour des faits portant sur la sécurité des personnels désignés pour l'organisation, le déroulement de cette manifestation, des acteurs et animateurs qui y participent mais aussi du public qui y assiste ou encore des éventuels ouvrages publics.

D'autre part, les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif doivent assurer un service d'ordre lorsque l'objet ou l'importance de cette manifestation le justifie (article L. 221-11 du code de la sécurité intérieure). Aussi, la faculté du préfet d'imposer un service d'ordre après déclaration d'une rave party existe également dans le droit commun des rassemblements festifs à titre lucratif.

Enfin, les cortèges, défilés et rassemblements de personnes ainsi que toutes manifestations sur la voie publique, à l'exception des sorties sur la voie publique conforme à des usages locaux, sont soumises à une déclaration préalable en mairie ou en préfecture pour les communes où est instituée une police d'État (Article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure). En cas de risque de troubles à l'ordre public ou de manifestation non déclarée, l'autorité de police peut alors interdire le port et le transport d'armes sans motif légitime pendant vingt-quatre heures avant et jusqu'à dispersion du rassemblement (article L. 211-3 du code de la sécurité intérieure) voire interdire la manifestation (article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure ).

Les organisateurs sont donc soumis à un ensemble de règles particulièrement contraignantes pour l'organisation d'un rassemblement. Parallèlement, les autorités de police disposent, outre de leur pouvoir de police générale, de prérogatives substantielles pour encadrer les rassemblements qui ont lieu sur la voie publique.

Au regard du rappel des règles régissant les évènements festifs ou non dans l'espace public, vos rapporteurs constatent que la législation et la règlementation applicables se caractérisent plus par leur profusion que par leur insuffisance. Aussi, le cadre légal actuel est suffisant. Lors de son audition, M. Laurent Touvet, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur, a confirmé l'impression de vos rapporteurs, en indiquant que l'arsenal juridique existant donnait les moyens juridiques aux autorités de police d'intervenir.

De surcroît, renoncer à l'introduction d'une nouvelle disposition législative favoriserait la sécurité juridique à laquelle notre commission est attachée, en évitant d'ajouter de la complexité. Un régime spécifique pour les rassemblements festifs alcoolisés, regroupant des jeunes ou au-delà, ne manquerait pas de susciter des questions quant à son périmètre, son articulation avec les autres pouvoirs de police ou encore sa portée. Mieux vaut donc s'en remettre à l'état du droit actuel qui a pu faire ses preuves, et ce, d'autant plus que des auditions menées par vos rapporteurs, il ne ressort aucune demande visant à une réforme législative.

Une nouvelle disposition législative visant spécifiquement à encadrer les rassemblements festifs entraînant une forte consommation d'alcool ne s'impose donc pas.

Pour vos rapporteurs, la principale préoccupation tient davantage dans l'application des règles existantes et leur bonne connaissance par les personnes qui projettent l'organisation d'une fête sur la voie publique. C'est donc sur le terrain de la prévention et de la diffusion des règles que doivent se concentrer les efforts.

* 10 Des distinctions sont parfois opérées, comme par le député Jean-Louis Dumont, dans son rapport rendu au Premier ministre en mai 2008, entre « rave party » définie comme un concert de musique techno légal et payant organisé par une association ou une entreprise et « free party », concert de musique techno sans organisateur professionnel ou rémunéré.

* 11 Pour un exemple : CAA Nantes, 31 juillet 2001, Société L'Othala Production.

* 12 L'article 53 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne a introduit un article 23-1 au sein de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995.

* 13 La légalité de ce décret a été confirmée par le juge administratif (CE, 30 avril 2004, Association Technopol, n° 248460).

* 14 Article L. 221-10 du code de la sécurité intérieure.

* 15 Une partie des commentateurs, comme M. Jean-Christophe Videlin, estime que « le gouvernement a adopté, en réalité, une procédure proche de l'autorisation préalable » (AJDA 2004, p. 1070).

* 16 Décret n° 2006-334 modifiant le décret n° 2002-887 du 3 mai 2002 pris pour l'application de l'article 23-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 et relatif à certains rassemblements festifs à caractère musical.

* 17 Proposition de loi n° 421 de M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues, relative à la prévention et l'accompagnement pour l'organisation des soirées en lien avec le déroulement des études, déposée le 8 avril 2011.

* 18 Conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'arrêt CE, 17 août 1917, Baldy.

* 19 Le rapport de M. Jean-Pierre Dumont indique que « selon les services de police, il y aurait 300 000 personnes qui fréquenteraient régulièrement les free parties et les teknivals » ; en regard, le nombre d'étudiants et de lycéens en France est près de dix fois supérieur.

* 20 Article L. 211-15 du code de la sécurité intérieure.
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